✍
Томе ГУШЕВ
©
ПОлитичка
контрола над егзекутивата
В
о
в
е
д
Како што пишува Џон Стујарт Мил
...вистинска задача на едно претставничко собрание не е тоа
самото да владее или управува, туку да бдее и да ја контролира
владата, со својата светлост да ги расветлува нејзините работи - да
ја наведува потполно да ги изложува и оправдува сите работи, кои
овој или оној граѓанин би ги сметал за сомнителни; да ги осудува ако
се за осуда и ако тие што ја сочинуваат владата ја злоупотребуваат
власта што им е доверена или ја извршуваат на начин кој е во
спротивност со здравата проценка на народот, да ги тргне од звањата
и изречно или на дело да постави други на нивните места...
Политичката контрола, во рамките на поделбата на
власта, всушност е овластување преку кое законодавната власт,
врши перманентно следење, увид и контрола врз работата на владата
(како дел од извршната власт). Со остварувањето на политичката
контрола се овозможува да се согледаат и констатираат состојбите во
оние области за кои се надлежни Владата во целина и министрите -
поединечно и доколку се утврдат определени негативности и
пречекорувања во нивната работа се покренуваат механизмите за
утврдување на нивната политичка одговорност што, пак, за последица
има изрекување на политички санкции (изгласување недоверба на
Владата, односно разрешување на член на Владата или носителот на
јавната функција и слично).
Во парламентарните системи уставите посебно ја определуваат
одговорноста на владата. Уставот на Република Македонија од
1991 година исто така го уредува прашањето на одговорноста на
Владата и на нејзините членови. Според Уставот (член 92)
Владата и секој нејзин член за својата работа одговараат пред
Собранието.
Контролата врз работата на Владата пратениците ја вршат преку
пратенички прашања и интерпелација (чл. 72).
Институтот Пратеничко прашање
Ова е форма на политичка контрола пратениците, а посебно на
опозицијата,
да ја стават на удар активноста на владата и работата на секој
нејзин министер без притоа официјално да го постават прашањето на
одговорноста на владата.
Пратеничкото прашање е најчест облик на вршење политичка
контрола и надзор врз работата на Владата и секој нејзин член.
Пратеничките прашања (писмени
или усмени)
што се однесуваат на било кој сегмент од работата на Владата, или на
одделните министерства, овозможуваат постојан увид и контрола врз
работата на Владата, како и врз способноста и стручноста на
носителите на овие функции.
Пратеничките прашања претставуваат и можност пратениците во
Собранието непосредно да се информираат за ставовите и мислењата на
Владата по одделни прашања, како и за конкретните мерки и активности
што таа ги превзема во вршењето на нејзините функции.
Целта на пратеничкото прашање е воспоставување непосреден дијалог
меѓу пратеникот и министерот,
со цел пратеникот да се информира за ставот на министерот по
одредено прашање.
Пратеничките прашања можат да го доведат авторитетот на Владата во
прашање пред Собранието и пред пошироката јавност, но истовремено
можат и да го зајакнат.
Институтот пратеничко прашање е уставна категорија. Во Уставот е
утврдено дека
пратеничко прашање може да постави секој пратеник.
Во Уставот исто така е утврдено дека начинот и постапката за
поставување на пратенички прашања се уредуваат со Деловникот. Во
Деловникот на Собранието, пак, е утврдено дека пратеникот има
право на Владата, на нејзин член, или на други носители на јавни
функции кои ги избира или именува Собранието да им поставува
прашања што се однесуваат на нивната работа или на работите од нивна
надлежност. При поставувањето на прашањето пратеникот е должен да
означи на кого му го упатува прашањето и
прашањето треба да биде јасно и прецизно дефинирано
(член 35).
Деловникот предвидува два начина на поставување пратенички
прашања, усно - на самата седница, или писмено -
помеѓу две седници, преку претседателот на Собранието (член 36).
Поради значењето на институтот пратеничко прашање, особено поради
неговиот
интервентен карактер,
на усно поставеното прашање потребно е да се одговори на истата
седница на која е поставено прашањето. Во практиката пратениците
почесто поставуваат усни прашања на самата седница, а поретко се
користи писменото прашање.
Со Деловникот, исто така, е утврден посебен термин за поставување на
пратеничките прашања.
За поставување на прашањата се свикува посебна седница на Собранието
последниот четврток од месецот.
На седницата присуствуваат претседателот и членовите на Владата и
други носители на јавни функции за кои е најавено дека ќе им се
постави прашање (член 37).
Пратеникот на една седница може да постави најмногу три прашања.
Поставувањето на пратеничкото прашање не може да трае подолго од
десет минути, а пратеникот има право да се изјасни дали е задоволен
од одговорот но не подолго од три минути (член 37). За првпат со
деловникот од 2002 година пратеничко прашање може да се постави и на
албански јазик.
Со определувањето фиксен термин за пратенички прашања се овозможува
нивно редовно поставување и добивање одговор на иста седница. Тоа не
беше случај со претнодните три мандати на Собранието, па тоа беше и
една од причините што е регистриран мал број пратенички прашања и
уште помал број дадени одговори во однос на земјите со поразвиено
парламентарно право. (Гушева 1997, 152-153). За илустрација,
од ноември 2000 до септември 2003 година на 8 собраниски седници се
поставени вкупно 197 прашања.
Нивниот број се движи од 16 до 52 прашања на една седница.
Но, во земјите со подолга традиција бројот на пратеничките прашања
е значително поголем. На пример, во Долниот дом на англискиот
Парламент поставени се 50.000 пратенички прашања во 1990 година, со
право на пратеникот да постави неограничен број на прашања; а пак во
Франција во 1994 година поставени се 12.600 прашања.
Првото пратеничко прашање е поставено во 1721 година во врска со
финансиски малверзации на Владата на Англија.
Регуларен термин за поставување пратенички прашања е воведен дури во
1869 година. Секој пратеник во Обединетото Кралство има право да им
поставува прашања на премиерот и на министрите во терминот
резервиран за тоа (Question Time
секој работен ден, освен петок од 14:35 до 15:35; а на премиерот
може да му се поставуваат прашања само во вторник и четврток), на
кои тие во начело се должни да одговорат - освен ако давањето
одговор би било спротивно на јавниот интерес, што ретко се
случува.
По пратеничките прашања не се отвара расправа
и тие немаат непосредна политичка санкција, но се значајни со оглед
на тоа што и овозможуваат на опозицијата да ги допира слабите
точки на Владата и со нив да ја запознае јавноста. Од друга страна
таа можност ја користат и пратениците од владејачката партија со цел
да ги потенцираат успесите на Владата. Според Јовичиќ, тие
претставуваат основно средство со кое Парламентот врши
контрола над работата на Владата.
Во
Франција пратеничките прашања се поставуваат очи во очи,
секоја среда попладне од 15 до 16 часот. Владата на Франција
одговара спонтано на прашањата во присуство на телевизијата.
Средбите се одржуваат непосредно по седницата на Владата, што се
одржува секоја среда во седмицата.
Во Франција пратеничкото прашање се обидува да прерасне во
интерпелација.
Институтот Интерпелација на Владата
Етимолошки, зборот интерпелација потекнува од латинскиот
збор
interpelation
што во слободен превод значи да се праша, напаѓа или протестира.
Исто како и пратеничкото прашање и интерпелацијата е уставен
институт кој на пратениците им стои на располагање за вршење на
политичка контрола (чл. 72). Според оваа уставна одредба
интерпелација може да се постави за работата на секој носител на
јавна функција, Владата и секој нејзин член поединечно како и за
прашања од работата на државните органи. Бидејки
интерпелација можат да поднесат најмалку пет пратеници
некои автори го нарекуваат овој институте квалификувано
пратеничко прашање.
Но, Уставот само ги утврдува субјектите на кои може да им се постави
интерпелација, како и бројот на пратеници кои можат да ја постават,
додека начинот и постапката упатува да се уредат со Деловникот.
Според Деловникот
интерпелацијата се поднесува писмено и треба да биде образложена и
потпишана од сите пратеници што ја поднесуваат.
Интерпелацијата се поднесува до претседателот на Собранието кој
потоа ја упатува до оној на кого се однесува и до пратениците (чл.
42). Субјектот на кого му е поставена интерпелацијата има право да
достави писмен извештај до претседателот на Собранието
најдоцна во рок од 15 дена од денот на приемот на интерпелацијата
(чл. 43). Интерпелацијата, заедно со доставениот писмен извештај, се
става на дневен ред на првата наредна седница на Собранието но,
мора да поминат најмалку 10 дена од доставувањето на Извештајот
до пратениците. Ако извештајот не се поднесе во утврдениот рок,
тогаш интерпелацијата се става на дневен ред на првата наредна
седница на Собранието (чл. 44).
Еден од подносителите на интерпелацијата има право на седницата да
ја образложи интерпелацијата
во временски интервал од 20 минути. Исто така и субјектот на кого е
упатена интерпелацијата има право усно да го образложи извештајот,
или усно да даде одговор на поставената интерпелација, исто така во
времетраење од 20 минути (чл. 45).
Претресот по интерпелацијата може да заврши со заклучок во
кој Собранието го утврдува својот став по прашањата што се поставени
со интерпелацијата, односно може да утврди дека постојат елементи на
одговорност на Владата или нејзин член. По повод интерпелацијата,
Собранието може да постави прашање за доверба на Владата во целина.
Доколку интерпелацијата се однесува за работата на одделен член на
Владата, Собранието не може да го разреши членот на Владата,но преку
прашањето за доверба на Владата во целина може да го присили
претседателот на Владата да поднесе предлог за разрешување на членот
на Владата. Значи Уставот само овозможува да се покрене прашањето за
интерпелација и да се расправа по неа но, Собранието нема
овластување да одлучува за одговорноста на министерот или
министрите.
Улогата на Собранието се сведува на тоа да се изврши увид во
работата на министрите, но не и да одлучува за нивниот статус.
Вака како што е утврдена интерпелацијата како инструмент може да
предизвика само морална последица, имено министерот сам да поднесе
оставка или евентуално претседателот на Владата да поднесе предлог
за разрешување на министерот до Собранието.
Доколку пратениците сакаат од било кои причини да ја
повлечат интерпелацијата тоа можат да го сторат само пред
отпочнувањето на претресот (чл. 47).
Претресот по интерпелацијата се прекинува, ако:
·
се постави прашање за доверба на Владата;
·
Владата поднесе оставка;
·
претседателот на Владата (премиер) поднесе предлог за разрешување на
членот на Владата и за чија работа е поднесена интерпелацијата
·
носителот на јавната функцила поднесе оставка (чл. 48).
Според зборовите на професор Шкариќ ...
Уставот не го утврдува начинот на кој завршува постапката по
интерпелацијата, ниту пак ги утврдува последиците од примената на
овој инструмент. Како последица на тоа Деловникот остана недоречен
во врска со ова прашање.
Во земјите со помека поделба на власта, претресот по интерпелацијата
завршува со гласање за поминување на следната точка на дневниот ред.
Ако се помине на нова точка Парламeнтот не ја оспорува работата на
министерот или Владата. Но, ако не се прифати, тогаш се гласа за
пофалба или осуда. Ако се изгласа осуда Владата ја губи
довербата а со тоа и мандатот. Принудена е да поднесе оставка.
Прашање за (не)доверба на Владата
Ако за пратеничките прашања постои мислење дека се
најупотребувано средство за вршење на политичка контрола на
Парламентот врз Владата, тогаш без сомнение можеме да констатираме
дека прашањето за доверба на Владата претставува најсилен уставен
инструмент од таков вид. Со својата закана за изгласување
недоверба Собранието може да ја натера Владата на онаа политика која
Собранието сака да ја обезбеди.
Значењето и тежината на овој инструмент се дотолку поголеми кога
се има предвид фактот што според Уставот,
Владата мора да поднесе оставка кога ќе и се изгласа недоверба,
односно нема можност да бира помеѓу поднесување на оставка и
распуштање на Собранието, што како можност ја имаат владите на
повеќе држави со парламентарен и мешовит систем.
Со намера да ја одбрани Владата од чести вознемирувања и
да придонесе за нејзина поголема стабилност, Уставот утврдува
посебни ограничувања и посебни услови под кои пратениците можат да
постават прашање за доверба на Владата. Имено во членот 92 од
Уставот стои дека:
·
прашање за доверба на Владата можат да постават најмалку 20
пратеници;
·
гласањето за доверба на Владата се врши по истекот на три дена од
поставувањето на прашањето за доверба;
·
повторна
прашање за доверба на Владата не може да се постави пред истекот на
90 дена од последното гласање за доверба, освен ако прашањето за
доверба го постават мнозинството од вкупниот број пратеници;
·
одлуката за изгласување на недоверба на Владата се донесува со
мнозинство гласови од вкупниот број пратеници.
Интересна е да се споменат забелешките на Треневска и
Шкариќ дека во Уставот од 1991 и во Деловникот на Собранието на
Р.М. од 2002 се измешани терминате: недоверба на Владата и
доверба на Владата. Првата синтагма би се употребувала во
оние случаи кога прашањето ќе го покренат пратениците, а втората
синтагма во оние ситуации кога Владата сама би го поставила
прашањето за да си го провери својот рејтинг.
Исто така, Уставот не содржи одредба за водењето на расправа по
поставеното прашање на доверба т.н. уставна празнина.
Поставувањето на прашањето за доверба всушност повлекува две
можни уставни последици - или задолжителна оставка на Владата и
избор на нова Влада, или гарантирање стабилност на Владата во
наредните 90 дена.
Според Тодоровски едно од прашањата кое во практиката
предизвика различни мислења и ставови беше прашањето како треба да
се примени став 4 на член 92 од Уставот, односно кога треба да се
гласа за доверба на Владата, дали на третиот ден или по истекот на
три дена од денот на поставувањето на прашањето на доверба.
Во Собранието во 1993 година се воспостави практика за поставеното
прашање да се свика седница третиот ден од денот на поставувањето на
прашањето во 12:00 часот. За недоверба на Владата, Собранието
гласаше во 24:00 часот на истекот на третиот ден од денот на
поставувањето на прашањетп за доверба, а претседателот на Владата 30
минути пред гласањето (во 23:30 часот) му се обраќа на Собранието.
Меѓутоа и покрај востановената практика и натаму останува
дилемата: Дали според наведеното решение од Уставот гласањето по
прашањето за недоверба на Владата треба да се изврши во 24:00 часот
на истекот на третиот ден (како што се постапува) или пак гласањето
треба да се изврши по истекот на три дена односно дека не може да се
гласа пред истекот на три дена (можеби четвртиот или петтиот ден).
Според Треневска погрешното толкување на одредбата, доведе
до претварање на гласањето за доверба во
бал на вампирите
кој се одвива на полноќ во 24:00 часот, кога истекува третиот ден од
поднесувањето на предлогот. Таквото толкување би било соодветно
единствено на одредба според која гласањето би се вршело на
истекот на третиот ден од поставувањето на прашањето за
доверба.
И покрај тоа што прашањето за доверба на Владата теоретски е
моќен инструмент,
во нашата парламентарна практика многу ретко се користи.
Во првиот мандатен период на оваа Влада е покренато четири пати, а
во вториот само еднаш.
Само во еден случај кај нас е изгласана недоверба
(на експертската Влада на премиерот Никола Кјусев во јули
1992 год) при што Владата си даде оставка. Барањето го потпишале 26
потписници. За доверба на Владата гласале 2, а против 91 пратеник.
Сета оваа постапка по поставувањето на прашањето на доверба на
Владата јасно покажува дека Владата е зависна од Собранието.
Владата не може да опстане ако изостане довербата од Собранието.
А)
Во Велика Британија изразувањето на довербата на
Владата од Парламентот се врши со поддршката на владините предлози
во Парламентот. Но, одамна е усвоено правилото дека секое негативно
изразување на мнозинството на Домот на комуните против некој
владин предлог не значи и изразување на недоверба. Во ретки случаи
кога Владата ќе претрпи пораз при гласањето во Домот на комуните,
таа е обврзна да поднесе оставка, ако: 1. се гласало за
конкретен формално подонесен предлог од опозицијата на Владата да и
биде изгласана недоверба и 2. ако Владата формално го
поставила прашањето за доверба, или, пак јасно соопштила дека ќе се
повлече, ако некој нејзин предлог изнесен на гласање не добие
поддршка во Домот на комуните.
Според професор Климовски најдрастично средство за
контрола на работата на Владата од Домот на комуните претставува
поднесувањето предлог од лидерот на опозицијата за гласање на
доверба на Владата
(vote of censure).
Владата, почитувајки ја уставната конвенција заснована врз фактот
дека лидерите на опозицијата се одговорни членови на Парламентот кои
формираат потенцијална, алтернативна Влада во сенка - што е
гаранција за ваквото попречување на нормалниот тек на нејзината
работа, секогаш го прифаќа ова барање на опозицијата. Она што е
карактеристика на британскиот парламентарен систем и што е длабоко
вкоренето во кабинетскиот колегијален етос е начелото на
солидарана одговорност, што значи дека сите министри се еднакво
и заедно одговорни за сите владини одлуки и
Парламентот не може да бара сменување на еден министер.
Во евентуален таков случај недовербата искажана кон тој министер
претставува недоверба кон целата Влада, според принципот
one out, all out
(еден надвор, сите надвор).
Кога на одредена Влада ќе и биде изгласана недоверба во Парламентот
нејзе и се оставени две можности: или да поднесе оставка, или пак да
побара од монархот (Кралицата) да го распушти Домот на комуните и да
распише нови избори.
Б)
Во Франција предлог за гласање на недоверба на Владата
(la motion de censure)
може да поднесат 1/10 од членовите на Националното собрание и по
него се гласа во рок од 48 часа. Уставот од 1957 година во
членот 7 поставува едно ограничување во поглед на
поставувањето на прашањето за одговорност на Владата. Имено,
тоа прашање не може да биде поставено за време додека местото на
претседател на Републиката е испразнето.
И во францускиот парламентарен живот, како и во англискиот, постои
начелото на солидарна одговорност.
Анкетни комисии
Анкетната комисија е
тело формирано во едно национално собрание со цел да изврши
политичка контрола.
Според нашиот Устав, анкетни комисии се основаат за сите области и
за секое прашање од јавен интерес. Анкетната комисија ги отстранува
недостатоците на пратеничките прашања и интерпелацијата. Таа
пенетрира подлабоко во одредени случаи, поврзани со одговорноста на
Владата и со нејзините членови или со работата на јавните установи и
претпријатијата.
За анкетните комисии е интересно што
тие не учествуваат во законодавниот процесс.
Тие имаат само информативна улога, без било какви овластувања
сврзани со судската власт.
Со почнување на судскиот процес нивната работа завршува.
Тоа го наложува начелото на поделба на власта. Но. според
францускиот професор Жорж Ведел анкетната комисија треба да
го продолжи истражувањето, без разлика дали е најавена или отворена
судска постапка. Таа треба да ги расветлува аспектите на случајот од
интерес за политичката контрола на претставничкото тело, не
навлегувајќи притоа во кривичната одговорност на актерите
инволвирани во случајот.
Наодите на анкетните комисии можат да бидат единствено основа за
поведување постапка за утврдување одговорност на носителите на јавни
функции.
Но, и покрај се тие претставуваат моќно оружје посебно на
опозицијата, која преку овој инструмент треба да ги открива
злоупотребите на власта.
Според професор Шкариќ
анкетните комисии добиваат на значење со порастот на манипулациите
на извршната власт.
Тоа се гледа од работата на комисијата на лордот Хатон,
формирана во англискиот парламент, која ги истражуваше причините за
смртта на Дејвид Кели, експерт за оружје во Министерството за
одбрана на Велика Британија поврзани со војната во Ирак во 2003
година. За кусо време комисијата собра 900 страни најинтересни
документи, владини стенограми, забелешки од лични дневници, е-маил и
друг материјал На тој начин е обезбедена голема транспарентност на
манипулациите на Кабинетот на премиерот Тони Блер, во врска
со учеството во војната во Ирак во 2003 година.
Во трите мандатни периоди на Собранието на Република Македонија се
основани вкупно шест анкетни комисии,
но останува отворено прашањето зошто не е формирана анкетна комисија
по повод атентатот на поранешниот (но, тогаш актуелен) претседател
Киро Глигоров. Предлогот на пратеничката група на
Либералната партија за основање анкетна комисија за расветлување
на атентатот на шефот на државата што се случи на 3 октомври 1995
година не беше прифатен од страна на парламентарното мнозинство иако
целта беше шефот на државата!
Според Тодоровски во досегашната практика во врска со
работата на анкетните комисии се поставија многу прашања
особено за надлежностите на комисиите, методот и начинот на нивната
работа и резултатот од работата. Овие прашања претставуваат пречка
за вистинско функционирање на анкетните комисии како еден од многу
битните механизми преку кои Собранието врши политичка контрола пред
се над Владата. Но, и покрај сето тоа
тие не се предвидени со Деловникот на македонското Собрание од 2002,
иако се предвидени со Уставот од 1991 година
- што претставува голем минус и индикатор на нејаснотии.
Ω
г
о
р
е |
